11月7日，日军参谋本部以临参命第138号发布命令，将上海派遣军和第十军临时组成“华中方面军”并由松井石根担任司令官，具体任务是：“与海军协力挫败敌之战争意志，取得结束战局的机会为目的，歼灭上海附近的敌军。”
这时，日军参谋本部对华战争主要意图还暂时停留在“蚕食”二字上。
为了确保这个任务的达成，当天还以临命第600号下达了关于制令线的命令，对上海的部队作战范围进行了明确，这个命令的内容是：中支那方面军的作战区域大体是苏州、嘉兴一线以东地区。
按照日本东京方面规定，日军详细的作战范围是：上海派遣军的部队占领至福山镇、常熟、苏州一线为止，另以两个师团在昆山、太仓地区集结，第10军前进占领至平望镇、嘉兴、海盐一线为止。关于制令线的命令，还特别强调：“这只是扫**上海附近之敌，绝不是攻占首都南京那样积极的任务。”
但是，让日本参谋本部始料未及的是，这条“制令线”并没有起到实际的约束作用。这个命令，仅仅数天之后就被前线部队坚决突破。
一周之后，11月15日夜，柳川平助第十军召开军事会议，研究部署下一阶段的作战计划，专门私下废除参谋本部的下达的“制令线”命令，决定“以军的主力独自果断地向南京追击”。17日，第十军制定了《从嘉兴向南京追击的作战指导要领》。次日，分别向所属各兵团下达命令。
柳川平助急切地突破参谋本部的命令，自有他内心的底气。第十军从金山卫一举登陆成功，之后顺利占领上海。这一路走来，未曾失败，战损不大，这种顺利滋生了他内心的狂妄，也更加轻视中国的军力。为此，他急切地希望在这场战争中建立独立的功勋。
正因为这样，11月18日，第十军同时向参谋本部和华中方面军报告“追击南京的部署”，准备以既成事实向日本当局施压。