武则天如果只是重用外戚，那就和历史上许多垂帘听政的太后没有区别了。但是，武则天的目标不是有权力的皇后，而是权力无限的皇帝。要做皇帝，就要让天下的人信服，自己有能力领导这个国家！怎样才能做到这一点呢？就在晋升天后不久，武则天上书唐高宗，提出十二条改革措施，向全天下公布了她的施政纲领。这是武则天第一次在天下人面前提出自己的政治纲领。这可是一件大事，史书中一般把它叫作建言十二事。
这十二件事，我把它大致分为四个主要方面：
第一方面内容是施惠百姓，切实减轻农民负担。这里面包括四条建议：第一条是劝课农桑，轻徭薄赋。这是中国古代统治者经常提出来的一个问题，武则天说这句话可不是装门面的，她还有三个建议来具体落实。其一是息兵，就是停止对外作战，减轻农民的兵役负担，保证农时。其二是减少公共工程，减少农民的劳役负担。其三是考虑到京城周边地区的特殊地位和特殊情况，特别免除长安及其周边地区农民的徭役。因为京城有政府，还有驻军，所以老百姓的负担本来就很沉重，京城又是首善之区，是给全国做表率的地方，所以武则天就先把这些地区老百姓的徭役给免了。
第二方面内容是笼络百官。先从提高官员待遇入手，特别是要提高中下级官员的待遇，因为大官人少，而且他们本来待遇就高。武则天提了三条建议。第一，停止审查立功将士在前线所取得的勋官头衔，切实落实退伍勋官的待遇。勋官是怎么回事呢？它是将士通过军功获取的功名，分为十二个等级。勋官没有实际的权力，但是享受一定的政府优待，比如说在均田的时候可以多分土地，还可以让儿子到皇帝身边担任卫官，等等。当时对外战争比较频繁，许多士兵在前线都被授予勋官，回到地方后，地方觉得执行相应的优惠政策压力很大，所以就加强了审核制度，因此，有些前线授予的勋官在地方得不到承认，这当然打击了士兵作战的积极性。现在武则天停止审核，承认战士浴血奋战的成果，有点类似我们今天做好转业军人的安置工作。第二是给八品以上的官员涨工资，相当于现在提高公务员待遇。第三是给才高位卑、长期得不到升迁的中下级官僚升官。过去好多低级官员甚至中级官员因为没有背景，很难有升迁的机会，现在武则天体察他们的难处，给他们普遍升官，这和她在封禅之后给官员普遍加阶是一脉相承的。这可是中下级官员们的福音啊，他们怎么会不由衷地支持武则天呢！