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其时，各郡、各封国的流民反叛和家族武装的抗拒行动，风起云涌、不断崛起。
流民们愤怒地举起他们的刀枪，杀死欺侮他们的长吏、掠夺他们土地的那些地主豪绅。
对汉朝廷度田不满的中小地主，无地少地的百姓们，也纷纷参与到了，反叛行列之中，聚集自己的家族部众，借机生事，发泄心中的不满和怨恨。
郡县官府，不断地派出郡县军队，进行大肆的征剿，却没有多大成效，无法平息叛乱。
地方官吏们，实际上心里都非常清楚，民变发生的根本原因，却根本没有能力，或者不愿意，去采取正确的应对之策。
各级官吏们，皆把百姓的不满和抗拒，看做洪水猛兽，一味地采取高压镇压的政策，妄想以官府的武力，去削平反叛的流民势力。
然而，一味的武力镇压，却收效甚微。
郡县军队前来征剿之时，流民们就一哄而散，化整为零，重新变为普通百姓；
而郡县官军离开之后，他们就再行集结起来，以武力对抗官府，抗税抗捐，抗拒官府和豪绅，对他们的土地、田宅的掠夺。
青州（山东半岛）、徐州(江苏北部)、幽州（河北北部）、冀州（河北中部）这四州，豪强大姓地主的势力，显得尤为强大。
因此，受到官府和豪强大姓地主欺凌的，弱小百姓也最多，百姓的怨气，也最深，反叛的流民势力，也最为强大。
建武十六年（公元40年）十月，朝廷派遣使节，到各郡、各封国，再次仔细地宣讲，朝廷的度田和惩罚盗贼的旨令。
使节细致地讲解了，土地分配的细则，剖析朝廷的政策法令，鼓励流民军士卒，主动归顺朝廷，或者互相检举攻击。
朝廷的法令中讲道：
“如果五人，击杀一个盗贼，则五人的罪行，即行免除，恢复为平民身份，可以参与土地分配。