在20世纪以前，中国城市中并不存在由国家统一控制的医疗网络体系。城内行医讲究的是坐堂看诊，医家素来就呈相当分散的个体分布状态。直到民国初年，随着国家建设步骤的加快，把医疗制度收束进国家控制秩序之内的呼声时有出现。这些舆论认为，从民族生存与国家强盛的角度立论，对个体分散医疗活动进行更为严密的控制应该成为整个国家机构变革的一个组成部分；由于医疗活动关系到整个民族身体的健康，所以对其实施严密监控的重要性应不亚于警察对人民生命财产的保护措施。可是在相当长的一段时间内，现代医疗制度的设置却并没有从国家行政机构中独立出来，而是长期从属于警察部门。即使在某个城市中偶尔出现独立的卫生机关，也常常以经费不足为借口被合并于警事机构。[15][16]如广州在民国元年即已设置广东卫生司，由医学博士李树芬主持。工作范围包括医生之注册，传染病之报告，染疫房舍之消毒，死鼠之掩埋，以及施种牛痘、检验疯人、死亡登记，等等，是全国最早的独立医疗行政单位。可是时隔不久，经政制改组，警察厅置卫生科替代了卫生司的职责。直到十年以后，警察厅改为市公安局，卫生行政事宜才转交市卫生局进行综合管理。[17]其他城市也有类似的情况，因此，卫生行政的具体实施，尚需要使卫生机构改变过度依附警察系统的旧例，以构建起自己独立的督察和治疗网络，实现空间职能的进一步分化。例如，曾任北平卫生局长的黄子方甚至认为：在基层社区也应实现卫生与警事的分化，“各村镇或各街巷亦应仿警察区署及派出所之例，使遍地均有卫生分事务所之设，以处理其管辖区域内之卫生事务，及附近居民之简单医疗，应需经费与警察同，由政府完全负担”。[18][19]