自北洋政府面临着严峻的财政危机之后，依赖于中央财政拨款的北京警察经费时常面临被裁减的威胁，边缘化的卫生事务成为京师警察厅削减经费的对象。国家建立的公共卫生制度不能行之有效，甚至连环境卫生都难有改进，更遑论医疗保健。国家作为行动者已失去变革处于停滞中的卫生行政的动力和能力，既缺乏新的思想观念也缺乏物质基础。在这种状况下，北京公共卫生需要新的行动者带来新要素推动制度变迁。20世纪20年代初，美式公共卫生思想向世界范围的扩散不仅带来新观念，而且由于具有这种思想的行动者致力于与地方社会相结合，因而形成一套在地化的认知范式和规范框架，成为制度变迁的外来动力。这是一种由医学技术进步带来的诱致性制度变迁，国际组织及其在华代表扮演了关键行动者的角色，可将其看作是由下而上的制度变迁。
20世纪初，洛克菲勒基金会大力资助公共卫生学科的发展，1916—1927年共捐给美国及海外各公共卫生学校2500万美金。[33]在资助公共卫生学科大力发展的同时，基金会极力在世界范围内推广公共卫生新思想，花费几百万美金为外国医学工作者提供公共卫生培训。1913年6月27日，洛克菲勒基金会创立国际卫生委员会，致力于在美国之外推行公共卫生项目，旨在“提升公共卫生，传播科学医学知识”。该基金会成为在公共卫生领域文化—认知性、规范性和规制性制度领域实施权威的重要行动者，应用有限资源制定规则、设定标准、传播原则等，垄断了公共卫生话语体系。毕业于霍普金斯大学公共卫生学院的兰安生成为基金会在华的重要代表。他的积极活动促使美国公共卫生制度扩散进入中国，开启了本地化的进程，进而推动了已有警察卫生制度的转化。[34]