作为基于科学医学的国家治理制度，公共卫生对中国来讲是一种完全的舶来品，产生于清末新政时期政府对日本警察制度的移植。作为警察制度移植的副产品，它既不是“自然演化”的结果，也不是“人为设计”的结果。自移植后，由于缺乏变通，未能按照所处的社会结构环境做出相应的修正和改变，公共卫生长期未能嵌入本地社会结构，基本处于一种若有若无的状态。
新政时期，清政府主动全面学习日本警察体系，警察卫生作为警察制度的组成部分被建构起来，出现了相关的科层组织及卫生法规。光绪三十一年九月，巡警部成立，警保司下设卫生科，主管“考核医学堂之设置，医生之考验给凭，并清道、检疫计划及审定一切卫生保健章程”[16]。北京城设立内城巡警总厅和外城巡警总厅，均有卫生处之设，下辖清道股、防疫股、医学股和医务股。次年九月二十日（1906年11月6日），巡警部改为民政部，内、外城巡警总厅改隶民政部，下设卫生处专职办理卫生警察，负责凡清道、防疫、检查食物屠宰、考验医务药科各事项。[17]不久，内、外城巡警总厅更名为京师内外城巡警总厅，总理北京城巡警事务。总厅下设总务、行政、司法和卫生四处，卫生处仍设清道、防疫、医学和医务四科，分别办理相关事务。北洋时期，公共卫生仍归京师警察厅卫生处管理，下设三科，第一科负责保持环境卫生，第二科负责有关医学事务的管理，第三科主要负责体检和化验事项。[18]
以上便是北京警察卫生的最初组织形式。警察卫生的制度安排从形式上来看基本成形，不仅已有职责明确的科层组织，而且颁布了详细的制度规则，具备执行的法理依据。但是，形式完备的制度能否起到应有的作用呢？其实施的状态如何呢？