杜丽红
一、问题与分析路径
自1905年创设警察卫生，北京开始建立公共卫生制度，经过漫长的变迁过程，到1937年该制度逐渐形成了一套具有地方特色的运作机制。那么，这套制度是如何起源和演变的呢？本文试图对此做一学理上的阐释，旨在一方面从制度变迁的角度推进公共卫生历史研究，一方面以近代北京公共卫生的具体个案研究深化我们对中国制度变迁的认识。[2]
近代中国公共卫生日益成为历史学者关注的主题，涌现出一批研究成果。这些研究多以城市近代化为主题，从医学、思想、文化和社会等角度探讨各城市公共卫生的发展及其影响[3]。更重要的是，邱仲麟对明清以来北京卫生状况的考察[4]，杨念群从身体、空间政治的角度对民国时期北京公共卫生的开创性研究[5]，为本文提供了坚实的基础。不过，总体来看，既有的研究较少关注公共卫生的制度属性，及其背后蕴含的近代国家治理转型的内涵。公共卫生是国家采用预防疾病的科学技术，通过有组织的形式制度化地为人民提供健康方面的公共服务。从本质上讲，它隶属于国家行政制度，是国家治理方式之一。作为一种中观层面的制度，它展现了宏观政治制度关于卫生治理的制度安排。因此，本文所讨论的公共卫生制度在近代中国的引入和演化，实际上是近代中国国家政权建设，即“治理角色和治理关系的制度（规则）改变”的问题[6]。在关于近代中国国家治理的制度变迁研究中，有关“法律移植”的研究已取得较大进展[7]，但由于缺乏长时段的实证研究，往往拘囿于法律的引入阶段。本研究将近代北京公共卫生的制度变迁放在较长时段进行考察，将其视作相互关联的不同阶段，尝试形成对近代中国制度变迁的整体认知。