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三、从河南信访体制改革看政法委员会的功与过

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近年来,由信访引发的各种社会事件强化了政法委的扩权,各地政法委制定种种规范,而这些规范常常与现行法律相冲突,造成法律的紊乱。政法委书记是法院和检察院事实上的政治上级,在审判实践中,政法委对公、检、法提出的建议,往往具有很高的效力,这也是我国审判机关实际上施行首长负责制的体现,造成审判分离。如此一来法官并非真正的裁判者,政法委的扩权偏离了法治的轨道。

2005年,河南义马市进行信访体制“改革”,撤销信访局,成立群工局(部),后又挂回信访局牌子,两部门合署办公。这个群工部(信访局)的权力有:直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权,等等。此后,信访改革取得成效,信访量5年来逐年下降,其经验在全国被推广借鉴。

现在一些地方政法委掌握了信访权与综合治理权,在“综合治理”的口号下,有的政法委不仅控制了公安、法院、检察院,甚至包括了国家安全、武装警察系统,能随时调动中国外交、教育、司法、行政、军队、卫生等资源,成为政权以外的一个权力中心。在地方上,通过涉诉信访的管辖权,政法委已经成为事实上的“超级法院”。[6]尤其在基层法院,法官听命于政法委的现象比较严重,这显然违背了司法独立的原则。这是中国长期的人治社会所带来的负面影响,与当今的司法现状格格不入,也违背司法发展的趋势。法治还是人治?只要政法委这一制度继续存在,我们就无法逃避这一问题。

事实上,围绕政法委的争论就没有停止过,特别是近年来,一些影响较大的冤案、错案与政法委都有着或多或少的联系,使得人们开始进一步思考这一制度的存废问题。

废除论者认为:政法委制度与法治存在冲突,党的领导并不必然具有正当性,应当遵守一定的原则,这是建设法治国家的基本要求。有人指出:(1)政法委领导并管理政法各部门和政法工作,在我国的法律上没有任何规定,按照法律形式主义的要求,其无权力、无资格对作为国家权力的政法各部门及其工作实施领导和管理。(2)法律具有很强的专业性,政法委对待法律和司法更多的是从政治立场上来把握,这一点很可能会忽略法律所追求的公平正义。在实践中也容易导致冤假错案的发生。(3)政法委不适当地干预司法,违背了宪法关于司法独立的规定。布坎南认为,法治的观念应建立在三个核心原则基础上,其中之一便是“法院和其内部行政管理职能应当不受政治制度直接干预而工作”,政法委制度的存在违背了审判制度的本质,也违背了法治的基本原则。