厘清民办学前教育的内涵是探讨民办学前教育发展问题的起点，而对民办学前教育性质的认识则关乎其发展路径、发展态势、政府治理等。
（一）民办学前教育的内涵
对民办学前教育的内涵主要有以下几种观点。其一，从举办主体、经费来源、服务对象三要素来界定。《民办教育促进法》中指出：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”民办园指由国家机构以外的社会组织或个人承办，主要利用非国家财政性经费，面向社会招收幼儿的教养机构。具体来讲，民办园“包括民营企业、民间团体及个人举办的幼儿园，也就是纯私立的幼儿园；也包括少数国家企事业单位、民主党派、政府机构所属的社会团体组织（如妇联、共青团、儿基会）占有少部分产权，但创办幼儿园费用一半及以上来自民间而不是国家的财政性拨款的幼儿园”。[15]其二，从经营控制主体来界定。经济合作与发展组织（OECD）认为凡是由私立部门享有控制权的均属民办教育；联合国教科文组织（UNESCO）认为由非政府组织（教会、工会或企业）控制和管理的，无论其是否受公共权力机构的资金支持，都为私立教育机构（private educational institution）。[16]美国国家教育统计中心（NCES）界定的私立学校和私立机构的条件为：由州、联邦政府或其分支机构以外的个人或机构控制；通常主要由政府公共资金以外的资金支持；其教学计划的实施、学校的运行主要取决于公共选举或任命的官员以外的人。[17]也就是说，无论投资主体是谁，凡不是由政府具体经营，而是由个人或私营部门自主办学的所有学校被统称为“民办学校”。[18]其三，从举办主体、经营主体和经费来源来界定。有学者明确指出，民办学校是指民间设立、民间提供主要经费、民间经营管理并面向社会公众的学校。[19]其四，从产权角度来界定。这种观点认为界定民办学校的准则只有一个，那就是学校的产权。[20]广义的产权是指人们围绕财产的运作而结成的一组权利关系，包括所有权、占有权、支配权、使用权和处分权。狭义的产权就是所有权。此处的产权是狭义的产权，即将举办主体对学校财产的最终占有作为划分依据。其五，从办学经费来源、办学主体以及学校的产权制度安排三个维度来界定。[21]这种观点认为凡是利用非财政性教育经费举办、学校产权归属及其安排不同于公办学校、办学主体为非政府组织或个人的教育机构为民办学校。需要指出的是，民办学校产权的界定及安排问题是民办学校区别于公办学校的重要方面。