论作为“半部”中央与地方关系法的《民族区域自治法》
——兼论中央与民族自治地方关系的法制建构
郑毅[1]
摘要：作为我国民族区域自治制度的基本法，《民族区域自治法》在调整中央与民族自治地方关系的过程中虽扮演核心角色，实则力有不逮，充其量只发挥了“半部法”的效用。而宪法、立法法、地方组织法、国务院若干规定、自治条例等相关法律规范作为重要补强，同样在对中央与民族自治地方关系的规制上各自面临困境和局限。应以宪法的深入实施为逻辑前提，以法律解释的加强为重要路径，以法律规范的修改为努力方向，以自治区自治条例的出台为改革抓手，以《中央与地方关系法》的制定为远景目标，最终实现中央与民族自治地方关系的法制建构目标。
关键词：《民族区域自治法》半部法 中央与民族自治地方关系 法制 建构
引言：中国央地关系的一体多元格局
中国虽然是个“单一制”国家，[2]但是在央地关系的类型上却呈现多元化特征，这是由我国地方类型的多元化所决定的：一是一般地方，即所谓的省（市）-市-区（县、旗）-乡（民族乡、镇），依据在于《宪法》第30条；二是民族自治地方，即所谓的自治区-自治州-自治县，依据在于《宪法》第4条第三款和第30条；三是特别行政区，即香港和澳门，依据在于《宪法》第31条。除此外可预见的是，在海峡两岸统一之后，台湾将成为有别于特别行政区高度自治的另一种更高程度的自治地方。[3]
由此，在我国单一制国家的框架下，衍生出了四种不同类型的中央与地方关系，即中央与一般地方的关系、中央与民族自治地方的关系、中央与特别行政区的关系以及中央与台湾地区的关系。我国央地关系的一体多元格局就此形成。[4]而在前述央地关系类型中，除最后一类以外，均基本实现了法制框架的初步建构：[5]就中央与一般地方关系而言，虽无专门法规制，但却形成了以《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律为核心，以各级各类相关法律规范为补充的法制体系；就中央与民族自治地方的关系和中央与特别行政区的关系而言，则分别通过专门法律对相关问题予以框架性规制，即与前者对应的《民族区域自治法》和与后者对应的港澳基本法。[6]