新中国成立至改革开放前，我国公共文化设施总体上实行的是免费提供服务政策。不过，这一时期的免费服务政策是建立在计划经济基础之上的，在服务理念、服务范围、服务方式、服务质量等方面，与今天立足于现代公共服务理念和社会主义市场经济的免费开放有本质的区别。改革开放前相当一段时间，由于受政治大环境影响，公共文化产品类型单一、供给匮乏，人民群众的文化需求并没有真正得到满足。以公共图书馆为例，服务对象不明确，过分强调“为领导决策服务”“为科学研究服务”，而对社会公众的借阅需求弱化甚至忽视。这表现在服务对象上重身份、讲级别，借书证发放往往有指标，按级别内部发放，普通百姓一证难求；馆藏资源划分为公共流通、内部控制甚至封存等几部分。[1]从总体上说，这一时期的“免费服务”是不平等的、不开放的，并不能和今天意义上的免费开放相提并论。
20世纪80年代初，我国文化事业发展受到商品经济、市场经济浪潮的冲击，再加上各级政府对文化事业经费投入普遍不足，“以文补文”“以文养文”的政策开始大行其道，公共文化的有偿服务逐渐成为风气，且愈演愈烈。从开始搞“副业”进行创收，到公共文化的基本服务也进行收费，各种各样的服务收费名目繁多、花样百出。有偿服务不断挤压面向公众的服务设施和资源，以出租、办班等活动进行创收。公共文化服务的“收费”模式弊端尽显，严重背离了服务宗旨，成为社会科学发展、和谐发展的“短板”。
20世纪90年代末至21世纪初，学术界开始讨论与反思公共文化服务有偿与免费的话题，并逐渐达成共识，认为政府有责任、有义务为全体公民免费提供最基本的公共文化服务。与此同时，中国政府的执政理念与方式开始转变。中共十六大提出在社会主义市场经济条件下，政府必须全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，人民群众的政治权益、经济权益和文化权益应得到确实保障。中共十七大明确提出了建设“公共服务型”政府的目标。服务型政府的建设，成为现代化进程中国家管理的基本理念，政府通过构建公共文化服务体系向人民群众提供公共文化服务的理念与思想得以形成，为公共文化设施“免费开放”奠定了思想基础。