（一）合理界定“基本服务”的内容与范围
公共文化设施免费开放之“免费”，是指免费提供与自身职能相适应的基本服务项目。之所以强调“基本服务”，是因为公共文化设施承担的主要社会职能是保障公众基本文化权益，满足公众基本文化需求。正因为需要保障的权益和满足的需求是基本的，所以才要求公共文化服务是全覆盖的、均等化的；反过来说，正因为这种服务是全覆盖的、均等化的，所以服务的内容、范围和边界不可能是无限的，不可能满足所有个性化的需求。因此，免费提供的只能是“基本服务”。
什么是“基本服务”？这是落实“免费开放”政策首先需要解决的问题。科学、合理地界定基本服务的内容与范围，实际上是合理划分政府与市场作用的边界，是落实财政保障的前提。从整体上看，基本服务有两大特点：一是地域性；二是阶段性。
文化部、财政部《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》提出了公共图书馆、文化馆（站）基本服务的大致内容和范围，由于它是一个全国性文件，所以所做的规定是粗线条的。文件所说的“与自身职能相适应的公共文化服务项目”，在不同的地区、不同的发展阶段，就会包含不完全相同的内容。比如，在经济发展水平较高的苏州，面向0～3岁婴幼儿赠送“阅读大礼包”的“悦读宝贝计划”，可以看作苏州公共图书馆的基本服务项目，而在经济发展水平还不那么高的西部地区，类似项目显然还难以纳入基本服务范畴。公共文化服务机构在落实“免费开放”政策时，首先需要立足本地现实，界定清楚自身目前阶段应该并且可以提供的基本服务项目是什么，进而测定“免费开放”需要多大数量、什么结构的经费保障力度。总之，合理界定基本服务的内容、范围与边界，是落实“免费开放”政策的核心和基础工作。