戊戌变法是经过慈禧同意才开始的。甲午战败后，清政府割地赔款，丧权辱国，“外患内扰相通而至”的危险形势，促使许多“国人之迷梦亦渐醒”⑽。“光绪帝是满洲皇族中比较能够接受新思想的青年皇帝，颇想有所作为。”⑾1898年春夏之交，全国维新热情日趋高涨，光绪忍无可忍，毅然向太后“摊牌”，争取到了事权后，光绪帝又去颐和园当面请示维新变法事宜，然后，才颁布《明定国是诏》，正式宣布变法。对此，梁启超做了明确记述：“御使杨深秀、伺读学士徐致靖相继上书，请定国是。上既决心，乃白西后，召军机全堂下此诏书，宣示天下……一切维新基于此诏，新政之行开于此日。”⒀
戊戌变法期间，光绪仍无实权。6月15日，也就是戊戌变法进入到第5天，慈禧迫使光绪连下三道“上谕”：第一道，下令免去有维新思想的师傅翁同龢的协办大学士、军机大臣等一切职务，驱逐回原籍；第二道，凡授任新职的二品以上大臣，须到皇太后面前谢恩，实质上是向朝野宣布，大权仍在太后；第三道，任命她的亲信荣禄署直隶总督（不久实授该职兼北洋大臣，加授文渊阁大学士衔，统领北洋三军）。从6月16日到24日，慈禧又迫令光绪任命崇礼为步军统领，怀塔布掌管圆明园八旗、包衣三旗及鸟枪营，刚毅掌管健锐营，将军事大权牢牢地攥在手心里。由此可知，慈禧“下放”给光绪的事权十分有限，国家最高权力中的核心权力兵权、人事权和理政决策权，仍被慈禧掌控着。茅海建在《戊戌变法史事考》⒁中提供的一组统计数据表明，从戊戌年四月一日至七月二十八日，在117天内，光绪皇帝与太后同住69天，请安68次，伺早膳32次，伺晚膳22次，侍看戏15次。百日维新期间，光绪12次前往颐和园“请安”，在交通不畅、轿扛船载的晚清时代，相距15公里的路程，去一趟就得三四个小时，这对身体虚弱、日理万机的光绪帝，不光是变相体罚，简直就是一种“刑罚”。可以说，在戊戌变法时段，光绪至少有一多半时间，是在太后的身边、看其脸色行使事权的。而且，朝廷文件明确写着“朕钦奉慈禧……皇太后懿旨”，说明慈禧与光绪在行政上是上下级关系。