受国家职能和实际行政能力等多重因素的影响，清代国家很少在制度上对疫病救疗提供法律的依据和实际的指导。不过，这一事业仍是国家没有界限的、模糊的职能的一部分，故在没有朝廷规定和皇帝指示的情况下，地方官府也可能从道义和责任的角度出发开展救疗活动，尽管它要受到官员的个人素养和能力、地方社会和医疗资源的丰富程度等因素的制约。救疗既有临事性的举措，也有日常的设施，就形式来说，它们基本都不是清代才出现的新事物，不过，自乾隆中晚期，特别是嘉道以降，出现了日常的救疗设施渐趋增多等变化，这些变化，除了拥有数量增加和同治以后专门的医药局突然大量出现等内容外，内涵上，比如经费来源、救疗功能和慈善色彩等，也出现了若干重要的改变。与此同时，地方官府也开始较多涉足日常性疫病救疗设施的举办。这些，最终为清末国家在有关方面职能的改变做了重要的铺垫，并起到了一定的促进作用。它们与民间社会对付疾病手段长期、不甚明显的变化一道反映出，中国社会的变动并不完全是西方文明促动的结果，而一直在以自己方式变化发展。
在目前的一些国家和社会关系的研究中，研究者往往自觉不自觉地将西方理论中国家与社会的对抗或对立当做自己的预设前提，在揭示民间社会力量日趋增强的同时，尽力挖掘社会力量与官方的对抗以显示近代中国社会的发展。[175]然而我们于此看到，随着社会的发展，非但没有出现国家和官府同社会力量的日趋严重的对立，相反，二者却在兴办医药局之类的事业中出现更多、更为广泛的合作。清末出现的一系列变化，也完全不存在国家和官府职权退缩的事实——实际上是具体职能的明确化和扩展。在清代江南，国家和社会，或者说朝廷、官府和社会间的区别虽然明确存在，但像西方那样的决然对立却没有出现。对中国的国家和社会，不仅需要从朝廷、官府、乡贤、民众等这样更为本土的名词和具体的历史情境出发来加以理解，还有必要暂时抛开西方的概念和理论，以合作与互补这样一种新的认知模式来重新认识它们的互动。清末国家将原本主要由社会力量承担的事业纳入官方的制度化的轨道中去，不仅不是对社会力量的扼杀和限制，很大程度上还可视为对社会力量作为的一种呼应。而且由于社会力量的救疗本身是一种软性机制，具有不确定性和非普及性。故从现代的眼光来看，这虽然是一种可资且必须利用的资源，但如果缺乏国家的调配、管理和某些强制性规定，这种救疗也就很难取得全面的效果。因此，国家具体职能的拓展，或者说，国家无所不包、笼统的职能的具体化、明确化，与社会力量的强大和活跃一样，对中国社会的发展来说都是必要的。它不仅不是对社会进步的反动，在一定限度内（即不像后来所做的那样无限度地扩展国家的空间，乃至最终差不多吞没整个社会），还是顺应社会发展要求之举。