现在不少人研究中国史，喜欢说国家如何向基层渗透，甚至研究古代史的也这样说。其实在治理层面，国家不在基层，且也无意进抵基层（即缺乏向基层扩张的意愿和动力），是很长时间里的常态。国家真正涉入基层的治理，应是20世纪北伐之后的事了。
传统中国政治讲究社会秩序的和谐，其基本立意是统治一方应“无为而治”。古人也许很早就意识到了国家机器很可能会自主而且自动地扩张，所以必须从观念上和体制上对此“国家自主性”进行持续有效的约束。至少在理想型的层面，传统政治基本是一个不特别主张政府“作为”的“小政府”模式，接近于西方经典自由主义那种社会大于政府的概念。[1]
与“小政府”对应的，是某种程度上的“大民间”或“大社会”。实际上，小政府模式是因应秦汉以后大一统的局面而逐渐形成的。先秦各国的范围不大，“国家”的治理可以直达基层；大一统之后，这样的治理方式已不能适应新的统治空间，于是今日所谓基层社会的管理，就成了一个重要的新问题。秦汉时的乡里已相当弱化，实不能像一些人想象的那样行使“国家”的功能或代表“国家”。隋代废乡官和唐代打压世家大族，进一步凸显了基层社会的重要。到宋代，以前乡官负责的事务都转移到民间，不仅礼下庶人，以公产为经济基础的各类会社承担了实际的整合动员功能。
可以说，小政府的充分落实或成熟，是在唐宋以后。相对独立的基层社会的成功构建，使一种特殊的治理模式，即官绅“共治”成为可能。从京师到各地，历代朝廷大体都把权、责层层释放，越到下面越放松。且权、责不仅是分到州县一级的地方官，很多时候是直接分给了基层的地方社会。至少从唐中叶以后，大体上官治只到州县一级，且直接管理的事项不多，地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的。在官绅的共治中，实际的作为主要在绅的一方。