清季“国家”责任和政务的转变，与“司法独立”的改革密切相关。故国家职能的转变，法制改革不能不述。但直到辛亥鼎革，大多数地方尚未建立独立的审判体制，故在民国之前，司法独立更多仍是虚拟的，则其论述也可以相对简略。一方面，法制改革的实际进程是相对缓慢的；另一方面，从晚清到民国，这又是各项改革中持续性最强的一个方面，其社会影响也同样更具延续性。
清末所谓司法改革，除中央层级的修订法律外，本与政治改革中的改官制密切相关。历代州县一级的亲民官，其最主要的两项职能之一就是维持治安（另一职能即税收）。在清末设计的体制中，财政将半独立，司法独立之后，地方官的政务究竟何在？司法与行政的分离是全新的事物，治安程序中今日归警察（公安局）和检察负责的部分，当年便未曾梳理明白。不仅民众不习惯，官员本身也未必清楚。而新旧机构的重叠，既预示了争权夺利的可能性，也留下了相互推诿的空间。改革刚开始，已有一些问题出现。
两江总督张人骏就担心，司法案件不由州县官起诉，老百姓不习惯，未必肯接受：“诚恐小民无知，动多抵触。”他建议“凡控案仍由州县受词”，然后交审判庭核明，“应拘传逮捕，即会出签票。原被告征到案，由厅分别讯办”；地方官员“不得过问，亦不负责”。[1]河南先后两任巡抚也注意到：“向例，民人词讼，均由州县衙门起诉。地方之习惯，民间之信用，悉注重地方牧令。当司法、行政创始分权，行政官每于厅员司法内之行政事务，亦多任意推诿；甚至置缉捕命盗重案于不顾，转以应归审判衙门为辞。”而由于“职权不清”，若“行政官既未明责任，司法官又好揽事权，将利未见而弊旋生，人民生命财产之危，益将无可究诘”。[2]