（一）从政策制定过程看
1.单一——微调时期（1978-1984年）
该时期，是包括河南省在内的全国各地，包括高等教育事业在内的各项社会事业的恢复发展时期。党的十一届三中全会召开后，河南省各项事业迅速摆脱“**”的影响，走向恢复、调整和提高的道路。该时期人民温饱得到了解决，但少有积蓄，没有能力为接受高等教育支付成本。当时的计划经济体制又决定了企事业单位、社会团体等社会组织不可能有资金和权力去捐资助学。民间社会财富尚未得到较好的培育和积蓄，与境外的开放与联络刚刚恢复，国内外的个人捐赠条件尚不具备。此外，与计划经济相适应，当时我们实行的是高度集中的国家银行体系。实行“统存统贷”的银行，根据国家的生产、销售计划提供资金，仅仅扮演会计出纳的角色，分支机构没有经营自主权，更不可能对高校进行融资支持。因此，政府财政在高等教育投资中的主导责任显得尤为重要和突出，采取财政投资为主的高等教育投资政策，并对学生免收学费、发放助学金，允许高校通过校办企业创收，向委培生和自费生收费等的高等教育投资政策符合当时的经济社会发展状况。政府财政投资政策主要解决的问题：一是财政尽量多拿一些钱给教育，二是如何将有限的经费合理地配置到各个学校。
2.增量——开放时期（1985-1992年）
1990年 11月，河南省第五次党代会提出了“科技兴豫，教育为本”的战略方针，坚持把发展教育事业作为振兴河南的基础。1989年，河南省开始实行按学年度收取学杂费和住宿费制度，1989-1992年，生均学费水平分别为89元、170元、128元、160元，相当于当年城镇居民可支配收入的8%、13.4%、9.24%和9.95%，相当于当年农民人均纯收入的19.47%、32.26%、23.73%和27.19%，在这样的经济形势和支出比例下，让人民群众分担一部分高等教育成本是可行的。河南省城乡个体企业蓬勃发展，所有制结构发生了明显的变化，在此背景下，鼓励高校利用自身的人才、智力等优势参与社会经济活动，获取一定收益以弥补教育经费不足，在思想上、制度上、环境上都具备了一定的基础和可行性，因此出台指导高校创收的政策是十分必要的。同时，随着对外开放的深入，境外金融机构也逐渐参与进来，因此出台相关政策规范和保障高校信贷融资也很急迫。但从省内金融机构来看，受国家宏观政策的限制，河南省内金融机构参与高校投融资的可能性还很小。此外，我国改革开放刚刚起步，人们的生活还不富裕，社会财富积累不足，个人或团体对高校的捐资助学行为尚不多见。该时期的政府财政投资仍然占据高等教育投资的绝大部分份额，政府财政投资政策主要是顺应高校管理体制改革的趋势，简政放权，提高高校经费使用的自主性、自律性。鼓励高校根据自身优势发展校办产业，提供社会服务，积极创收。为此，1992年，河南省委批转了省委宣传部、省教育厅党组《关于河南省高等学校管理体制改革的若干意见（试行草案）》，提出了扩大学校办学权限，扩大学校财务管理权限，改进学校内部领导体制的若干办法。[4]