（一）从政策制定过程看
1.单一——微调时期（1978-1984年）
该时期，河南省的高等教育与全国一样，处在恢复、调整、提高阶段。政府对高等教育工作高度重视，提出要把高等教育放在全省教育工作的首位，千方百计把高校办好，集中力量办好几所省重点大学，对考上大学的学生实行“免费入学加助学金”的政策，这与当时老百姓的家庭支付能力相符合，同时满足了国家对急需人才的需求。但伴随着高校数量和在校生人数的快速增长，教育经费出现了明显的不足，通过学校自身努力来缓解经费压力，逐渐被大家所认识，为此1980年国家出台的《高等学校建立学校基金和奖励制度的试行办法》。河南省高等教育和经济基础比较薄弱，为了发展教育事业，1980年出台的《河南省勤工俭学若干问题的规定（试行草案）》，允许高校开办校办农场、校办企业，这是解决资金短缺的有效途径，一定程度上有利于本省高等教育事业的持续发展。1983年河南省根据当时社会意愿，下发《关于加强和改革教育工作的决定》，同意招收由集体单位负担学费和自交学费的学生。
这些政策的制定，一定程度上弥补了教育资金的不足，同时也打破了原来单一的财政拨款模式，既符合当时的实际，也开启了高校多渠道筹集经费的先河。
2.增量——开放时期（1985-1992年）
该时期，经济体制改革已在全国全面展开，对外开放的格局也已基本形成。1991年河南省国民生产总值首次突破千亿，1992年地方财政收入突破百亿，1992年城镇居民可支配收入和农民人均纯收入分别比1985年增长了146%和79%，产业结构、城市化水平、科技发展水平明显提高。特别是所有制结构变化为学校创收提供了可行性，赋予高校创收活动自主权、规范高校创收活动显得十分必要。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》赋予了高校创收活动自主权，1988年6月23日，河南省政府下发《高等学校开展有偿社会服务的若干规定（试行）》，从制度上允许高校开展有偿社会服务。同年10月19日，省教委印发《河南省高等学校开展有偿服务及创收资金管理办法》，对高校创收收入如何使用进行了规定。这些文件的出台既赋予了高校创收的权利，又规范了其行为。在这两个文件的基础上，1991年10月4日，河南省政府又下发了《关于加快发展校办产业的意见》，为校办产业的发展提供了制度保障。