一、教育的公共性
现代公共教育体系是工业革命的产物，是随着人们对政府职能和教育属性的认识不断深入逐步建立起来的。现代国家为公民提供义务教育的最初动机是为了向产业工人的子女提供保育服务并为产业工人提供机器大生产所必需的知识和技能。因此，早期的义务教育带有强烈的福利色彩。至今一些国家仍然还有作为福利而存在的教育体系。我国政府机关和事业单位的附属中小学和幼儿园就是典型的例子。
20世纪初期，世界范围的经济危机的爆发和共产主义运动的兴起使人们认识到自由资本主义的弊端。自由市场并不能确保资源配置自动达到帕雷托效率，市场会失灵。在这种背景下，人们开始对政府职能重新进行定位。稳定经济、提供公共品和调节收入分配等成为政府的重要职能。政府不再是“守夜人”，不再只是确保市场自由竞争、自发调节和自流放任。而成为“看得见的手”与“看不见的手”共同操控经济和社会运转。市场失灵为政府干预市场和社会提供了合法性。造成市场失灵的原因有很多。市场势力、信息不对称和外部性等都会导致市场失灵。政府建立公立教育体系的根本原因就在于自由市场不能很好地提供教育服务。对于自由市场为何不能有效地提供教育服务，学者们有不同的解释。但这些解释主要集中在两方面，即教育服务教育具有公共性和正外部性。
萨缪尔逊（Samuelson；1954）最早给出了公共品的定义。他认为公共品是指个人对这种物品的消费不会导致其他人对其消费减少的物品。根据他的观点，是否存在消费量的减少是区分公共品和私人品的关键特征。公共品就是消费量不会因增加其他消费者而减少的物品。私人品则相反。其他经济学家根据他的定义概括出了公共品的两个重要特征。即消费的非竞争性（Nonrival）和收益的非排他性（Nonexclusion）。非竞争性（也称为供应的联合性）是指增加消费者的成本为零。国防就是满足非竞争性公共品的典型例子。非排他性是指排除那些从消费中受益但拒绝付费的人需要很高的成本或者从技术上不可行。例如，所有人都可以从清洁的空气中受益，但把那些只愿意享受清洁空气而不愿意为改善空气质量付费的人排除在外需要很高的成本。纯公共品同时具有消费非竞争性和收益非排他性的特征。