一、传统公共行政的产生
首先，让我们对公共行政的概念进行了解。根据《汉语大词典》的解释，“公”的中文含义有“公共；共同”的意思，与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。自古以来，“公共”的中文语义就一直秉承公共、共同的意思。也有人试图从古希腊寻找“公共”一词的起源，认为有两个起源：一是源于古希腊词汇（pubes or maturity），强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇（Koinon），英语词汇“共同”（common）就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。可以看出，无论中文的起源还是古希腊的起源，公共都有非个人性的特征在里面，都是以一种与私人相对的概念存在的。有学者直接指出，“公共作为与私人的相对的概念，表示国家、政府及其他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；表示一个众人的事务领域”，并进一步指出，公共管理与私人管理最为本质的不同就是二者的使命不同，公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的。可以看出，无论如何，“公共”是与公共利益密切相关的。
公共行政由“公共”和“行政”两个词组成，上面我们已经了解了“公共”的核心含义，现在再来看一下“行政”一词的含义。行政在一般意义上总是与政府组织联系在一起。我国应用“行政”一词具有悠久历史，在《左传》中就有“行其政事”“行其政令”的记载和使用，虽然文中的“行政”和我们今天所说的“行政”不完全是一回事，但其主要的意思还是处理行政事务，这和当今的行政有一定的相通之处。[1]在国外的《布莱克维尔政治学百科全书》中也有对行政的定义。它将“行政”定义为：“在广义上讲，行政就是对生活的管理。”[2]这一概念虽然过于宽泛，但是其中突显了其管理的含义。概而言之，行政就是政府管理国家事务的活动。那么公共行政是什么样的含义呢？有人直接把公共行政定义为：“公共行政是组织和协调公共资源和人力来明确表达、执行和处理公共政策决定的程序。”[3]德怀特·沃尔多在其早期著作《什么是公共行政》中也曾对公共行政做过概括，他认为存在两种典型定义：一个是，公共行政是为达到政治目的的人与物的组织与管理；另一个是，公共行政是管理国家事务的艺术与科学。[4]罗森布鲁姆则认为，“公共行政是采用管理的、政治的和法律的理论与过程，以实现立法的、行政的和司法的政府命令，为整个社会或其某个部分提供管制和服务的职能”[5]。我国学者则把公共行政核心含义的支撑点概括为以下几点：第一，公共行政的主体是与公共利益有紧密关系的，且在一定地域内具有垄断或特殊地位的特定组织。第二，公共行政活动是非营利的，其主要目标不是获取利润，而是直接以提供公共服务，满足公共需要为目标。第三，公共行政是有组织的、连续的行为，不是个体的行为，也不是一时兴起的行为，公共行政活动不能够随意中断和变更。第四，公共行政面对的是公众，不是内部人，也不是某一个特定的团体，而是本行政区域内一些不特定的个人、组织或事件。第五，公共行政活动为顾客提供的是无差等的服务。第六，公共行政机构的成本承担来自于公共财产或自愿捐助活动，提供的也是公共物品或公共活动。[6]从这些概念中我们不难发现，无论是西方还是东方、中国还是外国，公共行政的核心还是指“政府运用公共权力来整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的活动。”[7]把握住这一核心就能深刻理解“执行国家事务是公共行政学建立的初衷”[8]。所以，本文的公共行政主要指，政府运用公共权力，整合社会资源，实现公共利益的管理活动。在这里主要突出两点：第一，公共行政的行政主体是政府；第二，公共行政的目的是为了实现公共利益。