一、治理的定义和产生
（一）治理的定义
作为公共管理理论的新发展，1989年世界银行就非洲社会危机问题第一次提出“治理危机”（The Crises of Governance）的说法，此后，“治理”一词便逐渐流行起来。1992年世界银行发表了题为“治理与发展”的年度报告；经济合作与发展组织（OECD）在1996年又发布了“促进参与式发展和善治的项目评估”；联合国开发署（UNDP）1996年也发表了“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”的年度报告；联合国教科文组织在1997年也提出一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一个名为“治理”的专号；联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”，并出版了一份名为《全球治理》的杂志；1995年联合国成立50周年之际，全球治理委员会发表了题为《天涯若比邻》的长篇报告；在2000年联合国千年大会秘书长所作的报告中更是全面阐述了全球治理问题。随着“治理”一词被广泛运用，研究治理的学者也逐渐多了起来，并逐渐形成一种理论——“治理理论”。
“治理”一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。经常和“统治”（government）一词交叉使用。[1]但是20世纪90年代以来西方学者对治理给出许多新的界定。治理理论主要创始人之一——罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。指出它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[2]罗伯特·罗茨认为，“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”[3]。他在其文章中介绍了治理的6种不同的用法：作为最小国家的管理活动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会—控制体系的治理；作为自组织网络的治理。[4]不仅如此，罗茨在总结治理6种不同用法的基础上对治理的基本特征进行了概括：第一，组织之间的相互依存；第二，相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动；第三，游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节；第四，保持相当程度的相对于国家的自主性。[5]研究治理理论的另一位权威格里·斯托克（Gerry Stoker）对治理理论提出了5种观点：第一，治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；第二，治理明确指出在为社会经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；第三，治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；第四，治理行为者网络的自主自治；第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府的能力和责任在于可以动用新的工具和技术来控制和指引。[6]关于治理的定义，全球治理委员会给出的定义受到普遍认可。全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》报告中指出，治理是各种公共的或私人的机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意的或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：（1）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[7]俞可平从政治学的意义上对治理进行的定义是：“治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。”[8]俞可平指出，治理的主体可能是政府组织，也可以是非政府组织，或政府与民间的联合组织。而且治理的着眼点并不简单的是政府自身，而是整个社会。全钟燮认为“治理”概念是基于建构主义者的观点提出来的。他认为，社会现实是由社会公民以及社会交际中特定的利益相关者所社会性地建构的。从根本上说，治理途径集中体现在这样一个过程之中，通过共享经验和共担忧虑，参与治理活动的公民、群体、组织构建起一个主观间关系的现实。[9]