在市场经济条件下，生产厂商依据市场价格、成本信息和市场预期确定生产什么和生产多少，以此为逻辑起点，可以认识到经济领域生产过程的差异和一致性，理解教育机构所处的独特的制度环境。
公立学校和厂商的根本差异，在于公立学校生存所需要的经费来自公共财政，学校按照办学需要，通过预算过程获得经费。在这个过程中，学校需求转化为教育经费，需要预算过程和预算标准以及支出过程作为基础性的制度安排。然而，发展中国家的典型特征就是法治基础薄弱，预算标准、过程和支出不规范。在过去40年的时间里，公立学校的经费支持体系是怎样一步一步建立起来的呢？
一、从短缺到规范预算
中国于1986年开始实施九年义务教育，当时的财政非常弱，学龄人口规模很大，因此，经费缺口非常大。动员社会力量多渠道筹集教育经费，成为很长一段时间里实施义务教育的重要策略。
（一） 以“教育优先发展”促进投入增长
在社会动员的同时，中国政府也一直在努力建立稳定的、规范的义务教育财政支持体系。为此，早在1993年，中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出，到2000年年末，财政性教育经费占GDP的比例要达到4%，通过提出明确的“教育优先发展”战略，协调部门之间、省区之间在教育投入上的行为一致性。然而，由于财政支出压力过大，“教育经费占到GDP的4%”这个由来已久的目标，却始终没能成为现实。2006年，全国人大审议通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，再次规定：逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。在其后的几年中，尽管教育投入占GDP的比例一度接近这个目标，但一直到2012年才实现这个目标。2012年国家财政性教育经费支出21 994亿元，占GDP比例达到了4%，成为中国教育事业发展的里程碑。以“教育优先发展”的名义，协调了部门之间、省区之间的教育投入行为，以高强度的国家动员不断提高教育经费投入水平。