民办教育诞生于市场环境，师资、经费、生源等都受市场的影响和制约，而市场环境瞬息万变，存在诸多不可控的因素，因此民办教育所面临的风险比公办教育要大得多。促进民办教育改革发展，需要顺应“小政府，大社会”的改革浪潮，秉承社会办教育的改革理念，继续加强政府对民办教育的支持和规范由严厉趋于宽松、由限制转向放开，进一步落实并扩大民办学校的办学自主权。
（一）规范学校设立的政策变迁
1994年，国务院在《关于〈中国教育改革发展纲要〉实施意见》中勾勒出一幅办学格局图，指出社会力量办学主要集中在职业教育和成人教育领域；基础教育领域主要以政府办学为主，鼓励企事业单位及其他社会力量依据国家法律、政策，多形式、多途径参与办学；还明确了国家的指导方针，初步确定社会力量办学在国家办学格局中的位置、范围。引领社会力量办学导向，对民办学校发展起到至关重要的作用。1994年，国家教委颁布的《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》规定：学校不得以营利为目的，也不得通过办学为企业或其他部门集资或变相集资；民办学校依法收取教育费用和收集的资金应当全部用于学校的建设和发展。1995年3月18日颁布的《教育法》第二十五条，放开举办学校及其他教育机构的主体限制，但要求不得以营利为目的。该条款进一步明确了社会力量依法举办学校的权利，鼓励社会力量办学，并且确立了举办学校不以营利为目的的基本原则，但是对基础教育阶段举办民办学校的鼓励有所保留。1997年颁布实施的《国家教委关于现时义务教育阶段学校办学行为规范化的意见》规定，为满足大中城市不断高涨的择校要求，要多形式、有计划地举办一些民办中小学，一定数量的民办中小学是我国基础教育的重要补充，但要实行严格审批。此规定意味着国家充分肯定社会力量举办民办中小学的行为及其所发挥的作用，但民办中小学的数量规模及举办程序要受到限制，不能改变其作为基础教育补充力量的性质。《社会力量办学条例》第五条规定：“社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点。国家鼓励社会力量举办实施义务教育的教育机构作为国家实施义务教育的补充。国家严格控制社会力量举办高等教育机构。社会力量不得举办或变相举办宗教学校。”这些规定对社会力量办学范围进行了限制。2003年《民办教育促进法》第三条明确民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。该条款并未对民办学校办学领域进行限制，而将民办学校发展纳入地方发展规划之中，为民办教育的发展提供保障，是对社会力量办学、发展教育事业权利的一种承认和认可。