一、持续推进终身学习法规建设，为建设学习型社会提供立法保障
国家要构建终身教育体系、建成学习型社会，除了政策方面的引导之外，还应对之专项立法。2012年12月，教育部组织十几个省份联合开展终身教育立法的前期调研工作，并推动教育相关法规修订和地方立法工作。目前，我国有5个省市出台了有关终身教育的促进条例，包括《福建省终身教育促进条例》（2005年）、《上海市终身教育促进条例》（2011年）、《太原市终身教育促进条例》（2012年）、《河北省终身教育促进条例》（2014年）、《宁波市终身教育促进条例》（2015年）。但国家层面的终身教育立法仍然进展缓慢，迟迟未能出台。我国目前的终身教育立法缺乏完整、系统的体系框架，政策规定也呈现零星散布的状况，整体立法基础薄弱。这一立法困局主要可归结为理论研究、体系构建和法制建设三个方面的原因。
理论研究方面，人们片面地将终身教育排除在学校教育之外，认为终身教育等同于校外教育或自我学习，或是将终身教育局限为注重技能培养的学徒教育、职业教育、岗位培训或老年教育等形式中的某一项或某几项。[20]而其实终身教育是贯穿人的一生的，是包含了所有类型和内容的教育。
体系构建方面，构建终身教育体系自党的十六大以来就已经成为一项基本国策，但校外教育形式发展不足、学前教育与继续教育环节薄弱、现有教育资源整合与沟通困难等诸多实践困境也进一步导致终身教育立法存在困难。
法制建设方面，根本大法《宪法》中缺乏对终身教育的直接确认，教育法律体系内部的《教育法》也将重点集中于学校教育，而对范围层次更为广泛的终身教育重视不够，地方终身教育条例立法也尚存诸多缺陷。[21]