改革开放前期，我国政治、经济环境不断发生新的巨大变化，然而电影行业却依然停留在“计划经济”时代，就连电影是不是商品，电影生产经营单位是不是企业等如今看来不难界定的问题，业内都没有一个统一而明确的认识。就电影的发行放映体制来看，当时各制片厂出品的影片依然采取四级发行模式，即中影集团—省（市、自治区）电影公司—地市级电影公司—县级电影公司。这种以行政地域划分的发行模式，由于中间环节过多，流通时间过长，且完全排斥了市场竞争，显然是不适应电影产业发展的。因此，尽管那时民众的观影热情高涨，电影院建设也得到前所未有的发展，但其潜在的矛盾与危机也已逐渐暴露出来：从1979年开始，电影产量虽呈稳定增长态势，然而电影观众数量却逐年下降，如1984年比1979年全国城市电影观众下降了30亿人次，平均每年下降率为6%。这一衰微局面竟旷日持久，一直延续到1992年。是年，全国电影放映单位133766个，放映电影2266.4万场，观众105.9亿人次，放映收入20.0277亿元，发行收入9亿元。与1991年相比，放映场次下降17.5%，减少482.1万场；观众数量下降15.1%，减少收入3.57亿元；发行收入下降18.1%，减少收入1.99亿元。[1]面对如此严峻的形势，为激活和振兴电影产业，原国家广播电影电视部在1993年1月5日下发的《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》中，提出了深化改革的两项措施：自1993年起，一是将国产故事片由中影公司统一发行改为各制片单位直接与地方发行单位见面，出售地区发行权，单片承包，以票房收入分成及代理发行方式结算；二是电影票价原则上放开，由各地具体掌控。
1993年出台的这一政策性文件中并没有提到“院线”[2]，然而从发行、放映的角度来看，允许制片厂自办发行，即按照自己的意愿把影片直接销售给各省市和省市以下的电影公司，这一举措在很大程度上还是促进了院线制改革的起步与发展。1994年10月，上海电影制片厂在当地组建了全国第一家由制片厂经营的影视发行公司——上海东方影视发行公司；1995年，该公司在上海与20多家电影院共同组建东方院线，率先打破了几十年来电影发行区域垄断、独家经营的计划经济模式。1996年2月8日，由中国电影公司、北京市电影公司以及紫光影院、中华电影娱乐宫、首都影院等一批影院组建的北京新影联影业有限责任公司揭牌开业，院线制由此初现端倪。然而，组建院线后的电影市场却未见多大起色，观众继续减少，票房日见滑落，影院一家接一家关门转行。1993年以来的改革之所以成效不佳，一个重要原因就在于作为影片发行流通的终端——电影院，此时仍为国家经营，也依旧被纳入地方行政管理范围内，省级电影发行公司一定程度上替代了中影公司而获得垄断地位。说到底，造成这一结果的深层原因，恐怕还在于电影定位上的偏差——电影究竟是由国家一手包办，还是尊重经济规律走市场化道路？在电影产业化发展中，国家又该扮演什么样的角色？