在院线制改革之初，尽管影院建设从政府主导到产业先行的转变已是大势所趋，但这一转变很大程度上却是通过行政的力量强制完成的。如前所述，在院线制改革过程中，不少院线都是省市一级公司牵头成立的，其做法就是将电影发行业务从公司剥离出来，而实际上有的院线就是发行公司的翻牌。如北京新影联院线就是原来的新影联公司，辽宁北方院线就是中影集团和辽宁省电影公司共同出资建立的。因此，这一时期的院线主要通过两种方式谋求发展：第一种是单纯契约性。院线本身只是发行方及各影院间的契约联盟，主要靠品牌及优质的服务吸引影院签约加盟；第二种是混合型。院线作为实体只掌握部分旗下影院产权,同时还有相当数量的独立签约影院加入院线。这两种模式的基本特点是，构成院线的影院基本上以供片为纽带,资本链接不够紧密，结构松散,主要靠政策运转而非市场运转。这两种模式对院线制改革的不利影响不容忽视—— 一是影院的规模不够大，加入院线的影院及银幕数量也不够多。2003年的统计数字显示，全国25个省、市、区当时已有35条院线，而跨省市的院线只有15条；影院数已达1106家，而银幕只有2197块。二是造成市场两极分化现象。据统计，实行“院线制”以来，80%的票房集中在20%的院线制影院，而80%的传统影院只占20%的票房。[1]部分加入强势院线的中小城市，却普遍存在影院阵地大幅缩水的现象。导致这一现象的直接原因，就是院线与其在中小城市的影院成员之间大都是以供片维持纽带的关系，中小城市院线成员虽然可以获得部分商业影片的首映权，但在资本运作方面却无法获得所属院线的资金支持，以致逐渐丧失市场竞争力而无奈地退出电影市场。
在此背景下，2004年1月，原国家广电总局下发了《关于加快电影产业发展的若干意见》，要求“改变目前院线数量多规模小，跨省院线延伸能力不强，省内院线仍然存在地域垄断的状况，加快影院整合，扩大规模经营，以不同形式进行资本结构改造；鼓励系统内外国有、民营资本参股、控股或者独资组建院线，影院可自主选择院线合作；鼓励院线之间公平竞争，在竞争中推动电影市场繁荣发展”。这一指导性文件的出台，对民营资本进一步参与院线建设，推动影院资本结构改造，实现影院“重组”乃至“新生”，起到了十分积极的作用。