公共图书馆是公共服务机构，在国外同医院、学校（义务教育阶段）等一起被界定为“非营利组织”。我们所熟悉的大多数管理理论都是为了企业管理的需要而发展起来的，作为不计盈亏的公共服务机构似乎用不上。彼得·德鲁克在1990年出版的《非营利组织的管理》中这样论述：“非营利组织没有所谓‘损益’，它们往往会认为所做的每件事都是公正、合乎道义并服务于美好理想的，因此，即使没有达到预想的结果，也不愿意考虑是否应该把资源用到其他更合理的地方。非营利组织可能比企业更需要在运作方面进行合理的取舍，需要大胆面对重要抉择。”[8]其实，从表面看，作为非营利组织的公共图书馆不需要在乎和计算盈亏，没有财务的底线，看到需要就去行动，但实际上却处处受到资源的限制。公共资金、专业人才，甚至土地、馆舍等的稀缺，都决定了在公共图书馆只能调动有限的资源、提供有限的服务。公共图书馆服务供给上的有限与用户对公共图书馆服务需求相对的无限，使公共图书馆必须考虑资源的组织和优化，考虑服务成本及其与效益之间的关系。
另外，公共图书馆提供的是机构化、专业化的服务[9]，其服务的提供，不仅需要馆舍、设施设备、文献资源等硬件，也需要专业人员运用专业知识和技能在科学的工作流程下进行专业设计、分工协作、互相配合。因此，部门和人员之间的协调、流程之间的配合，以及服务效益的提高都需要科学的管理。
公共图书馆服务体系是公共文化服务体系最重要的组成部分。[10]随着公共图书馆走向体系化、网络化，特别是总分馆制与单个图书馆相比更加规模化、系统化，因而公共图书馆的管理比以往更复杂、更重要。
一、公共图书馆管理的概念