翟振武 赵梦晗[1]
随着我国城市化进程的加快，我国流动人口的数量一直在加速增长，未来其规模将不断扩大。在这样的背景下，大量农村人口涌入城镇，但是在现有户籍制度的限制下，没有城镇户籍的流动人口难以享受到与户籍人口相同的基本公共服务，同时，城镇现有的公共服务提供能力也难以在短时间内满足所有流动人口的需要。在我国城镇流动人口数量不断增加，而户籍制度改革尚未取得突破性进展的情况下，我国个别省市实行的居住证制度为解决提升流动人口服务水平这一问题提供了很好的经验。居住证制度避开了户籍改革的难题，为实现“城镇基本公共服务全覆盖常住人口”搭建了平台，提高了对流动人口的服务水平。同时，居住证能够在户籍人口和非户籍人口之间提供一个过渡的身份，分类分层次地提供公共服务，同时避免了一下子取消户籍制度可能导致的城镇人口的短时间快速膨胀。居住证制度的实行，为缩小城乡居民所享受的公共服务的差距搭建了过渡的桥梁，为有序推进我国城市化进程提供了有效的措施。
一、流动人口形势与户籍制度问题
近三十年来，我国流动人口的数量一直在加速增长（见表1），2010年第六次人口普查数据显示，我国流动人口规模达到了2.2亿。同时，我国城市化水平也在不断提高（见图1），至2030年，预计我国城市化率将达70％以上。届时，流动人口的规模将不断增加，全国将近11亿人口将长期生活居住在城市中（现在仅6.8亿人在城市中）。
表1 个别年份全国流动人口规模
图1 1949-2010年我国城市化率的增长状况
数据来源：中华人民共和国国家统计局：《2011年中国统计年鉴》，北京，中国统计出版社，2012。
在这样的发展背景下，大量的农村人口需要向城市转移，各级各类城镇都将“消化”大规模的流动人口，然而我国流动人口却依然受到户籍制度的限制，很难享受到与城市居民相同的公共服务，难以成为真正的市民。其原因在于，当前我国户籍制度改革尚未取得实质性突破，城镇户籍并没有向广大流动人口开放，流动人口落户还要受到经济和学历等准入门槛的限制。同时，城镇医疗卫生、教育、就业等公共服务与户籍制度直接挂钩，大量居住在城镇却没有当地户籍的流动人口享受不到城市居民所享有的基本公共服务，随着城镇的流动人口的不断增加，城镇居民内部形成了新的“二元”现象——本地城镇居民及流动人口。尽管我国的城市化率在不断提高，但其中大部分的流动人口都还没有实现真正的市民化，现在的城市化率仅仅是统计数字上的城市化水平，而不能反映我国真正的城市化水平。