“刑事政策是刑法的灵魂与核心，刑法是刑事政策的条文化与定型化。因此，刑事政策对于刑法的发展具有直接的指导意义。”[1]刑罚制度是刑法的重要组成部分，在世界各国都重视对轻罪的预防和惩治的今天，将我国刑罚制度置于轻罪刑事政策视野之下，探讨其利弊得失及完善途径，对于我国宽严相济刑事政策的实施和社会主义和谐社会的建构，无疑具有十分重要的现实意义。
一、轻罪刑事政策的界定及其意义
一般来说，刑事政策是国家预防和惩治犯罪的方针、原则和对策的总和。根据是否将刑罚以及具有与刑罚类似作用的诸制度如各种保安处分、缓刑、假释、更生保护等作为以防止犯罪为主要目的的刑事上之对策，刑事政策可以分为广义的刑事政策和狭义的刑事政策，前者是指国家以预防及镇压犯罪为目的的所谓一切手段或方法，后者则是指国家以预防及镇压犯罪为目的，运用刑罚以及具有与刑罚类似作用之制度，对犯罪人及有犯罪危险的人所作用之刑事上之诸对策。[2]随着人们对于刑法作用领域有限性以及刑罚效用有限性的认识，对于刑事政策概念的理解不再仅仅停留在国家运用刑法手段应对犯罪上，而越来越多地从广义上理解刑事政策，因而本章也采用广义的刑事政策概念。但是，不管是采取广义的还是狭义的刑事政策概念，刑法“依然是刑事政策的最重要的核心、最高压区和最亮点”。[3]如沙俄时期的刑法学家基斯特雅考夫斯基所言，“在刑法中，第一把交椅无疑应属于刑罚。在刑罚中表现了刑法的灵魂与思想。”[4]因而刑罚政策无疑始终是刑事政策的核心。
在西方，刑事政策经过理性主义阶段、实证主义阶段以及人道主义阶段的流变，目前形成了以“轻轻重重”为基本内容的两极化刑事政策。[5]所谓“轻轻”，主要是指对轻微犯罪的犯罪人，包括偶犯、初犯、过失犯、未成年犯等适用比以往更为轻缓和宽松的处遇。采取这种宽松的刑事政策，一方面是为了改善犯罪人处遇和创造重返社会的条件；另一方面也是为了减轻执法机关的负担，特别是避免刑事设施和矫正设施人满为患的现象而采用微罪处分、缓刑起诉、保护观察等非拘禁的刑事处分来代替自由刑的开放性的处遇政策；所谓“重重”，主要是指对严重犯罪更长期地、更多地适用监禁刑罚，甚至适用生命刑。之所以采用这种严厉的刑事政策，主要是由于当前各国犯罪问题突出，尤其是恐怖犯罪、毒品犯罪等严重影响了社会的稳定。在这种情况下，明知刑法作用的有限性，但在没有其他有效措施的情况下，国家只有通过加重刑事处罚对此作出反应。因此，“重重”倾向反映了一种无奈、一种困惑、一种现实与理想的冲突。[6]