在当今中国，经过三十年的改革开放，广义刑事政策已经成为通说。学者普遍认为，刑事政策是“国家与社会据以组织反犯罪斗争的原则的总和”；[1]刑事政策是治理犯罪这一社会公共事务的治国之道。作为集中体现反犯罪诸策略，系统集成反犯罪诸机制，全面整合反犯罪诸主体的刑事政策体系，理应是一个开放的系统和多元的平台。从这一意义上讲，刑事政策的主体不仅仅是国家，还应当包含非国家力量的存在。随着中国社会的进步，尤其是民主政治步伐的加快，中国已经由“人治社会”走向“法治社会”，并开始寻求以经济改革、科学发展、政治民主、和谐社会构建为特征的善治（其核心为良法之治），民间社会[2]渐次迈入到国家治理进程之中。反映在刑事政策上，惩办与宽大相结合的刑事政策、严打的刑事政策正在被宽严相济的刑事政策所替代，民间社会已经成为抗制犯罪的独立主体，其角色和分工正在经历深刻的变化。本章借助现代治理理论，对民间社会在刑事政策体系中的地位作用进行剖析，并就其与政治国家在刑事政策体系中的分工展开探讨。
一、治理理论及其在本章中的应用
英语中的“治理”最初源于拉丁文和古希腊语，原意为控制、引导和操纵，长期以来与统治一词交叉使用，并且主要用在与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。[3]由于是以权力为基础，以辖制为核心，因此，治理概念都是作为政治学中单向度、自上而下型统治的代名词使用的。但自20世纪90年代以来，随着全球化浪潮的兴起，并伴随着各国民主进程的加快，西方学者开始从新的视角解读治理概念，并赋予其全新的含义。治理理论主要创始人之一的罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》一书中将治理定义为：一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[4]治理理论的另一代表人物罗茨（R.Rhodes）则提出了关于治理的若干种定义，其中几种具有代表性的定义分别是：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（3）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（4）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。[5]治理理论的另一位权威格里·斯托克（Greey.Stoker）经过梳理认为，目前各国流行的治理理论观点主要有五种，而其中具有典型意义的则是：（1）治理意味着，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。（2）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（3）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[6]在治理理论的蓬勃发展势头下，联合国有关机构还成立了“全球治理委员会”予以专门研究，并将治理界定为，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[7]至此，治理与统治的分野已经泾渭分明。治理与代表单向度、威权型辖制的统治不再是同等程度的概念。因为，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”同时，“治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”[8]在治理理论的发展中，西方学者们还进一步提出了善治理念，深化了国家与社会的合作关系。善治，按照英语直译则为良好的治理之意，概括地说就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，“是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程”，善治的实现“有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只是善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。”[9]