政策的生命在于适用,因此刑事政策理论的研究最终还要以动态抑或适用意义上的刑事法实践为归宿。动态意义上的刑事政策,主要包括刑事政策的形成、执行两个方面的问题。西方国家具有相对发达的公共政策原理和实践,刑事政策的形成、执行都会受到有关政治原理、机制的制约,从而难以出现政策大量取代法律的情形。很显然,我们的情况与西方国家不太一样。在我国,发生于刑事司法领域的政策、法律冲突是一个很值得担忧的问题。为此,有必要澄清一下刑事政策形成、执行等方面的问题。只有把问题搞清楚了,才不至于让刑事政策懵懂地背负着违背刑事法律的名声,这对刑事政策获得最大程度的理解和支持是极其重要的。
一、刑事政策的形成
根据政治学原理,狭义的政策形成,仅指政策的制定抑或出台,包括政策建议的提出和政治决策两个环节,最核心的问题就是政治决策。广义的政策形成,不仅包括政策的出台,还包括政策的执行和评估。我们国家向来重视政策的贯彻、执行,对于政策的制定抑或出台却不怎么关心,因此政治决策的研究远落后于现实的需要。1986年,时任全国人大常委会委员长的万里同志在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告,报告指出:“我们没有决策科学,决策的科学性就无从检验,决策的失败难以受到及时和有效的监督,现在到了非改不可的地步了。”刑事政策的形成也是如此,国内向来缺少刑事政策形成的研究,以至于“刑事政策的形成”这个概念本身都是一个新鲜事物。
(一)刑事政策的形成模式
一般认为,政策的形成有两种模式,即自上而下的模式和自下而上的模式。该两种模式的划分依据在于大众偏好对公共政策形成的决定性,如果大众偏好对公共政策的形成具有决定性的作用,该类政策形成模式属于自下而上的模式,否则就是自上而下的模式。