一、引言
自20世纪50年代中国开始社会保障制度的构建工作以来，通过创建（1949—1956）、发展（1957—1965）、瘫痪（1966—1978）及改革（1979年至今）四个阶段的曲折前进，中国已初步建立以“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，我国社会保障体系改革已经取得显著的成绩。但是，与社会保障事业的发展同步，我国社会保障体系的内在矛盾也日益突出，并主要呈现出以下四大矛盾。
第一，社会保障体系的普遍性要求与覆盖结构不合理之间的矛盾。
社会保障本质上要求全面覆盖社会整体，而在我国，社会保障的覆盖面很窄。目前老年人中仅有1/5能领取退休金或养老金，虽然有1.6亿人参加养老保险，但扣除4 100多万离退休人员，在职人员参保的仅有1.2亿。即使相对2.7亿城镇从业人员而言，这一覆盖比例也是偏低的；城镇职工基本医疗保险制度也只覆盖了城镇从业人员的1/3左右；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈现逐年降低的趋势（高书生，2006）。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理。以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的80%至90%，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况（贾康，2006）。从这一角度看，我国的社会保障体系总体上还不是严格意义下覆盖全社会的社会保障（邱松，2006），显然与社会保障体系的普遍性要求不相适应。
第二，社会保障体系的一致性要求与三元条块分割之间的矛盾。