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设立十三部刺史

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在封建君主专制下建立的中央集权,目的在于对国土、民众加强控制。而皇帝个人意志只有通过参与政权的官吏集团才能最终实现,因此,强化集权往往与强化帝权、加强对从中央到地方的各级官吏的控制相联系。

这种控制的强化,主要依靠各级监察机构职能的发挥。从某种意义上讲,监察制度的完善与否是衡量一个政权是否成熟,统治是否严密、有效的重要标准,也是其控驭国家全局、掌握统治工具能力高低强弱的体现。

秦王朝统一后,在中央设置御史大夫,下设御史中丞及侍御史等属官,受公卿奏事,行使监督、检查、弹劾权力;在地方各郡,则设置监御史一职,负责监察其所辖一郡之官吏士民。这样,由御史大夫、监御史组成的全国自上而下的监察网建立起来,虽不尽完备,但业已初具规模。

汉承秦制,仍然设置御史大夫这一职位,但却基本废除了地方监察机构。地方监察职掌改由丞相便宜斟酌,不定期派员深入各地随机调查,而不再设置专门的机构负责。汉初社会几近凋敝,收缩机构也在情理之中;地方平静,无为而治,郡国并行,全面监察既不必要,也不现实。

汉武帝连年兴兵,工程兴作,财政窘困,在推行新财政政策的同时,承袭前代“入粟拜爵、免罪”的做法,又兴置“武功爵”,从而将免役权和司法权部分变相出卖,后更发展为公开卖官鬻爵,从官吏选拔制度上为下层职官滥选及相关的司法混乱提供了条件。

地方豪强乘机投机钻营,兴风作浪,通过经济手段堂而皇之进入政治领域,谋求双重特权,营私舞弊,鱼肉一方,成为当时社会不安定的主要因素。

例如酷吏杨仆,史称以千夫为吏,即以买爵而入补为吏并由此发迹,官至主爵都尉,拜楼船将军,封将梁侯。就是这位凭投机而发家的领导人物,在奉诏讨伐南越的过程中,公然在战场上弄虚作假,捕降者为俘,掘死尸为获,谎报战功拥兵不前,希望趁乱浑水摸鱼。