宋代的商人队伍是开放的，基本上不管什么人都可以随意地出入商场，因而出现了空前的全民经商大潮。但宋代的职业商人仍然只包括在城镇开设店铺以及从事贩运贸易的那部分人，这些商人主要居住在城镇内，在版籍上一般属于坊郭户。在城镇，多数商人是被组织到行会中的，但也不能像有的文章说的只有加入行会的“行（hang）人”才是商人。概括地说，宋代关于商人的政策可以归纳为行会政策、牙人政策、抑商政策的相对减少等方面。
先看关于行会的政策。
如同城镇的手工业者结成了“作”等名目的同业组织一样，宋代城镇诸商业行铺也形成了商业行会。商业行会每行都有自己的特殊衣着为标识，“其士农工商诸行百户衣装，各有本色，不敢越外”；[1]“香铺人顶帽披背子；质库掌事，裹巾著皂衫角带。街市买卖人各有服色、头巾，各可辨认是何名目人”。[2]在中国历史上，商业行会的形成和建立经历了一个长期发展的过程。它既与官府的科配和差役有密切的关系，也是商业发展的必然要求，而且从本原上讲，官府不过是承认了业已客观存在的行业组织，并运用强制性的手段使其为官府的需要服务而已。但行会既然被纳入了政府的严密控制之下，行会的发展就很大程度上受到了政府有关政策的左右。首先，宋代行会的设立要得到政府的批准。所谓：
市肆谓之行者，因官府科索而得此名，不以其物大小，但合充用者，皆置为行，虽医卜亦有职，医克择之差占，则与市肆当行同也。[3]
市肆谓之“团行”者，盖因官府回买而立此名，不以物之大小，皆置为团行，虽医卜工役，亦有差使，则与当行同也。[4]
为供应官府的科配需要服务，是行会的一个重要职责。在城市中，官府购买各种物品，主要是同各种商业行会打交道，通过团行而实现，因此官府需要什么商品，就要求成立什么样的行会，不管这一行业的规模大小。行会的设立显然是以其经营的商品是否为官府所用为转移的。但官府也不能任意地设立行会。宋神宗时规定，“官司下行买物，如时估所无，不得创立行户”。[5]即有些物品尽管官府需要，但如果市场上无人经营，就不能设立专门供办此物的行会。宋高宗绍兴二十六年，权知临安府韩仲通奏报：“居民日用蔬菜果实之类，近因牙侩陈献，置团拘卖，扣除牙钱太多，致细民难于买卖，……欲乞并行住罢。从之”。[6]蔬菜果实本来已有“菜行”和“青果团”经营，官府为了多征牙税，又单独设立一个牙行，结果阻碍了商品流通，官府也不得不废除这个新设之行。其次，商人加入行会也要经官府批准，一旦加入行会，就名列“行籍”，不经官府同意不能随意退出。这主要是为了保证有足够的行户承担官府的科配差役。因此官府对于入行采取宽松政策，一般不予阻止。但因行户的负担较重，常常有人迁移逃走，官府就强迫没有入行的商人加入行会。王安石说：“每年行人为供官不给，辄走却数家。每纠一人入行，辄诉讼不已”。后来实现免行法，免除了行户的差役负担，“乃有情愿投行人”。[7]可见每一个行会的人数都有一定的标准，如有人逃亡，行户减少，官府的科配就难以保证，必须增补。所以官府对于行户的人身控制是很严的。就像手工业者的“匠籍”一样，商人一旦被纳入了“行籍”，不仅本人难以逃脱，还要累及子孙。真德秀就说：“黄池一镇，商贾所聚，市井贸易，稍稍繁盛。州县官凡有需索，皆取办于一镇之内。诸般百物，皆有行名，人户之挂名籍，终其身以至子孙，无由得脱”。[8]一般情况下，政府对于外来客商、进城买卖的农民以及城市中大量从事零星买卖的小商稗贩，是不用行会组织形式加以控制的。熙宁年间推行免行法时，市易司曾一度命令“元不系行之人不得在街市卖易，与纳免行钱人争利。仰各自旨官投充行人，纳免行钱，方得在市卖易。不赴官投行者有罪，告者有赏”。郑侠为此上书王安石，说：“今者令细民并相纠告，不以旧曾系行籍，但持一物而卖于市者，莫不出免行钱，至于麻鞋头发、茶坊小铺，皆朝夕营营，以急升米束柴而不赡者，今无不勒出钱，以为免行。则彼旧非在行，何免之有？何以为免民之力哉？”[9]市易司的这种偏差很快得到纠正。说明行会政策并不是针对所有商人的，自有其适用范围。