进入21世纪，国家继续深入推行经济和管理体制改革，加快推行农村教育管理体制改革、中小学教育资源调整、国有企事业单位教育职能剥离等改革，但此时与社会转型相适应的学前教育事业发展与管理新体制并没有建立，学前教育事业发展受到强烈冲击，仍然面临着前所未有的困难和挑战。针对这一情况，国务院在2003年转发了教育部等十部委联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》是在全面、深入把握当时我国学前教育事业发展的现状与问题的基础上出台的。2001年，教育部召开全国学前教育工作座谈会，会议就学前教育取得的成绩和发展的前景进行全面总结和深刻分析，就当时学前教育事业发展存在的问题及如何推动“十五”期间学前教育事业的发展提出了改革思路，尤其是就政府加大投入、改革收费办法、发挥示范园的作用、建立以社区为基础发展早期教育的模式等重大问题提出了具有突破性的改革意见。这项工作得到国务院的高度重视，中央各有关部委积极配合教育部，认真分析和确定了各自在新时期学前教育事业发展中的任务和改革办法。国务院办公厅还召开了由部分省（自治区、直辖市）政府秘书长、教育厅长和县教育局长、幼儿园园长代表参加的会议，广泛听取来自基层的修改意见。
《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》就解决当时学前教育发展中出现的一系列重大问题提出了意见，明确了“十五”期间我国学前教育改革与发展的目标，并提出要实现上述目标，必须从以下五方面着手：进一步完善学前教育管理体制和机制，切实覆行政府职责；加强管理，保证学前教育事业健康发展；全面实施素质教育，提高幼儿教育质量；加强师资队伍建设，努力提高幼儿园教师素质；加强领导，保证幼儿教育改革与发展的顺利进行。