自20世纪50年代，我国建立了以行政机关为核心的“主体一元化”社会格局，所有社会组织和个体全然依附或隶属于国家，高度集中化、同质化。这种“主体一元化”社会以一套完整的包括行政机关和企业、事业单位的“单位体制”为依托实现。所谓“单位”，顾名思义，是指整体中的一部分。在单位体制这种社会调控的组织形式中，整个国家以一个巨大的行政组织网络统整起来，所有的社会组织都纳入行政隶属系统之中，而所有社会成员都被纳入到这些隶属行政的社会组织之中。所有的“单位”，不论是政府行政机关，还是企业或事业单位，也不论其具体的社会职能是什么，都是国家行政组织网络中的一环，代表官方意志行事。由此，国家权力可以通过单位体制纵深至城乡的每一个角落，在举国范围内统一控制和分配社会资源。
在教育领域，全能型政府包揽了从举办到办学、管理的一切权力。所有学校，无论是幼儿园、中小学还是大学，均为公立学校，由国家设立，由公共财政全额拨款维持并以行政命令的方式进行高度集中的管理，作为计划经济体制下的一个组成部分而存在。学校与政府一体同构，只是政府的附属机构，单纯执行政府意志。虽然学校能够实际地实施教育教学，进行内部管理并与其他社会主体进行业务和经济上的往来，但是学校的自主空间极为有限，在人事、经费、课程、招生等办学的核心要素上都只有执行权而没有最终的决策权。大到学校的发展路线、办学规模、发展速度、办学质量等事关学校办学规划的宏观战略，小至学校的经费投入与分配、教师选任与管理、学生的招生与分配等学校办学的具体运营事宜，都必须服从政府的行政指令。政府与学校之间存在着严格的支配与被支配、控制与被控制的行政等级关系，学校完全没有外在于政府的主体地位和办学自主权。根据1963年《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》规定的“凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位为事业单位”，学校作为政府举办、经费由国家事业费开支的从事教育教学工作的专门组织，其社会定位为“事业单位”。改革开放之初，国家仍然深受计划经济体制影响，以超经济的强大的单位体制对社会进行调控，公立学校的“事业单位”的定位也因此延续下来。1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法（讨论稿）》中规定：“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”根据这一概念界定，公立学校作为由国家财政维持、提供公共教育服务并且并不以营利为目的的社会组织，依然属于典型的“事业单位”。在这一时期，即使中央政府已经宣布实施改革开放，公立学校仍然是市场无涉的相对封闭的社会领域，几乎没有外在于政府的独立意志，具有浓厚的行政化特点。