1998年《高等教育法》确认了公立高等学校自批准设立之日起即取得作为民事主体的事业单位法人资格，此后的司法实践中以“法律法规授权组织”来描述其行政主体地位，公立高等学校因此成为横跨公私法两界的“双界性”主体。作为“事业单位法人”，公立高校是依法具有可独立支配的资产的办学实体，具有承担民事责任的能力，能够独立参与民事领域的活动，包括各类经济活动。作为法律法规授权的行政主体，公立高等学校具有承担行政责任的可能性，其行政性质的行为依法可诉。这种双重的复杂身份，使得公立高校难以简单归类为公权行使的主体或者私权行使的主体。公立高校在公权领域和私权领域都具有一定的自主权，但是自主权的边界及相应的法律责任却并不清晰，这就为公立高校的权利与权力滥用提供了制度条件：高等学校履行公法领域的职务时，存在以私权名义规避公法责任和公法约束的机会；同时在进行私法领域的活动时，也存在以公权名义规避私法责任和私法约束的可能性。这种情况之下，公立高校办学中有可能滋生出种种滥权现象，损害公共教育的公益性。
无论是革除公立高校的法人资格还是彻底放权以消解其行政主体权利，都是既不利于办学活动的开展也不符合办学初衷的。在公立高校的法律定位问题上，“既不应使公立学校的改革倒退到国家垄断的老路，也不应把其完全推向市场。为此，公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类介乎公法与私法之间的，非政府、非企业的特殊的社会组织，应赋予其特别的法人地位，并以此为依据对其权利和义务做出必要的规定，使公立学校既能成为独立自主的办学实体，同时又能体现这类组织机构所特有的公共性质”[8]。然而，现实地看，要构建一类新的特别法人制度，在理论层面需要教育法学研究的深度发展；在实践层面，则仅以教育法之力无法实现，有赖于我国的公私法律体系进行切合社会结构变迁的整体性创新。